一直以來，民事調解是檢察機關監督的灰色地帶，2012年之前的《民事訴訟法》和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）對民事調解監督均未有規定，直至2011年3月最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）聯合會簽了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》（以下簡稱《若干意見》），才開啟了全國范圍內對民事調解實行法律監督的序幕；2012年修訂后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新《民事訴訟法》），從法律層面確認了檢察機關對調解書監督的權限；2013年11月最高人民檢察院頒布實施《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《監督規則》），從人民檢察院辦理民事訴訟監督案件的管轄、受理、審查、監督等方面進行規范，進一步強化民事訴訟監督職能。在這種背景下，檢察機關如何有效地開展民事調解的檢察監督工作，將直接影響到檢察機關是否有效發揮檢察監督職能，實現監督的社會效果，也是廣東省檢察機關需迫切解決的問題。

　　為此，2013年廣東省人民檢察院將“民事調解檢察監督實證研究”作為省級調研課題，確定由廣州鐵路運輸檢察分院課題組進行專項研究。課題組向廣東省各地人民檢察院收集了民事調解檢察監督的案例，并實地走訪了廣州、江門、韶關等地市檢察院及其部分基層人民檢察院，同時了解了各地檢察院針對民事調解行使檢察監督權的具體情況，考察了其他省市檢察院開展民事調解檢察監督的做法。在此基礎上，課題組完成了民事調解檢察監督實證研究報告。

　　一、廣東省檢察機關開展民事調解監督的基本情況

　　我國《民事訴訟法》經歷2008年和2012年的兩次修訂后，民事調解檢察監督的法律環境已經今非昔比，廣東省檢察機關及時轉變和更新民事調解監督工作的思路和方式，形成了“全面監督、有效監督、和諧監督”的民事檢察監督指導思想及與之相適應的工作機制，確立了“以省院為龍頭、市分院為主力、基層院為基礎的”的檢察監督新格。在過去的5年里，廣東省檢察機關不斷推行監督機制的改革創新，在發現問題調解案件、加強隊伍建設、強化辦案效率、深化陽光檢務等方面取得良好成績，辦理了一系列民事調解監督案件，取得了法律效果和社會效果的有機統一。

　　（一）廣東省民事調解檢察監督的發展

　　從2008年開始，廣東省檢察院在中山、深圳、惠州等市檢察院嘗試對法院調解活動實行監督，是全國較早針對民事調解開展檢察監督試點的省份之一。廣東省檢察機關結合當地的工作特點探索多元化的監督方式，打開了民事調解檢察監督的局面。由于當時還沒有對民事調解檢察監督案件進行統計的口徑，具體辦結的民事調解檢察監督案件無數據統計，但出現了一批典型案例：（1）中山市院辦理的中山市小欖某建筑公司等申訴案，中山市院就6名申訴人涉及的一份惡意串通逃避債務的虛假調解書向中山市中級人民法院提出再審檢察建議，法院采納并判決撤銷原民事調解書，6名申訴人最終挽回經濟損失600余萬元；（2）潮州市院對1宗涉及國家利益、集體利益和第三人合法權益的土地糾紛違法調解案件進行監督，以再審檢察建議形式向潮安縣人民法院指出在訟爭土地權屬不明的情況下調解結案的錯誤，法院采納并裁定撤銷原民事調解書，維護了當地的社會穩定；（3）深圳羅湖區院運用再審檢察建議促使法院撤銷了3份涉及國有資產處分的違法民事調解書，避免了國有資產的流失。

　　2009年，廣東省檢察機關在2008年試點的基礎上，進一步規范對民事調解的監督，逐步擴大對民事調解書的監督范圍，加大對涉企、涉國資、涉農、涉勞資等六類案件的監督力度，開展初查和違法行為調查，強化監督手段，實現穩妥開展民事調解監督工作，有力地維護了司法公正和國家利益、社會公共利益、第三人的合法權益，取得較好的社會效果。據統計，廣東省全年辦結9起民事調解監督案。

　　2010年，鑒于廣東省出現大量的虛假訴訟、虛假調解案，廣東省檢察院民行處制定下發了《關于民事訴訟欺詐加強法律監督的指導意見》，在全省范圍內開展了整治民事訴訟欺詐行為的專項行動，有效的實現了對虛假調解案件的監督，如清遠清城區人民檢察院對一起虛假調解案件提出再審檢察建議，促成債務人主動履行義務，最終使得案件息訴，有效的維護了社會的穩定。據統計，2010年全年共辦結9起民事調解監督案。

　　2011年，“兩高”會簽的文件出臺首次在司法政策層面將調解案件納入檢察監督的范圍，并賦予了檢察機關更為完整的監督職能，廣東省檢察機關繼續將虛假訴訟作為監督重點，特別關注當事人惡意串通、虛假調解、騙取法院作出調解書的虛假訴訟案件，積極運用違法行為調查手段和抗訴、再審檢察建議方式對違法調解展開檢察監督，全年共辦結調解監督案件31件。典型案例有：（1）潮州市人民檢察院運用再審檢察建議，對5份虛構工資欠款事實的虛假調解書進行監督，法院一并判決撤銷全部調解書；（2）江門市人民檢察院從該院公訴科移送的一宗刑事案件中發現民事虛假訴訟的線索（以調解結案），以再審檢察建議監督虛假訴訟使得法院撤銷調解書，有效地維護了第三人的合法權益。

　　2012年，廣東省檢察部門根據新《民事訴訟法》的立法精神，積極探索調解監督工作，主要集中在勞動爭議、人身損害賠償、房屋拆遷補償、房地產交易等涉及民生和經濟社會發展熱點領域，全年共辦結調解監督案件74件。典型案例有：（1）汕尾市人民檢察院辦理的姚某等4人申訴案，審查過程中發現法院民事調解書所確認的事項損害了國家的稅收利益，及時向法院提出抗訴，法院再審采納抗訴意見并予以改判，這是“兩高”司改文件出臺后全省首例對調解書抗訴改判的案件；（2）深圳市人民檢察院辦理的張某惡意調解監督案，經再審檢察建議啟動審判監督程序后，法院再審撤銷原審調解書，遏制了以合法調解書掩蓋非法目的的惡意訴訟行為，有效維護了相關權利人的合法權益。

　　2013年，廣東省檢察機關以貫徹落實新《民事訴訟法》為重點，不斷強化訴訟監督。截止2013年10月份，廣東省檢察機關共辦結109件民事調解檢察監督案件，典型案例有：（1）個別基層法院法官與深圳房產中介人員勾結、通過虛假訴訟調解結案并執行、幫助當事人規避房屋限購令政策和逃避房產交易稅款的系列案件，韶關翁源縣院民行檢察部門發現該系列案線索，經移送反瀆部門偵查查實后，就翁源縣法院作出的51份虛假調解書發出糾正違法通知書，法院采納并撤銷調解書及相關執行文書；梅州蕉嶺縣院、平遠縣院就蕉嶺縣法院、平遠縣法院作出的473份虛假調解書分別發出再審檢察建議，法院已采納建議啟動再審。（2）潮州市人民檢察院辦理一宗借款抵押合同糾紛申訴案中，通過調查發現潮南區人民法院據以調解的房屋所有權證是偽造的，及時向市中級人民法院提出抗訴并獲改判。

　　（二）廣東省民事調解檢察監督的統計分析

　　表一：廣東省2009年至2013年民事調解檢察監督案件情況統計表

　　2009年至2013年10月份，廣東省檢察機關共辦結民事調解案件232件，且民事調解檢察監督案件不斷上升（見表一），這體現了廣東省檢察機關發現民事違法調解的案例的能力不斷增強，同時也體現了對民事調解檢察監督工作的強化。

　　表二：廣東省民事調解檢察監督案件類型統計表 （注：其他案件類型指因程序違法、審判人員瀆職等違法調解案件。）

　　2011年至2013年10月止，廣東省民事調解檢察監督案件類型69.3%是損害第三人權益的民事調解案件，且其中多為通過虛假調解損害第三人合法權益的案例，而因程序違法、審判人員瀆職等違法調解案件占了13.1%，損害“兩益”（指國家利益、社會公共利益，下同）的民事調解案件只占9.60%，體現出廣東省檢察機關重點在于防范和打擊虛假調解損害第三人權益的案件，同時強化對辦案人員瀆職行為的監督（見表二）。

　　損害“兩益”的民事調解案件多為涉及國有資產處置、拆遷補償、環境侵權以及消費者權益保護等方面；虛假調解損害第三人權益的案件多為民間借貸、離婚析產、房屋買賣合同等糾紛。

　　表三：廣東省民事調解檢察監督受理情況統計表

　　據不完全統計，廣東省自2009年至2013年10月份共辦結的232件民事調解案件，檢察機關支持監督的比例達52.8%，還有13.2%的民事調解案件因多種原因而被終止審查或息訴，剩余34.0%的民事調解案件未進入檢察監督的范圍（見表三），反映出廣東省檢察機關的息訴工作取得較好的效果，但民事調解檢察監督的立案、審查機制還有待完善和強化。

　　表四：廣東省民事調解檢察監督方式統計表

　　廣東省2011年至2013年10月份進入監督程序的民事調解案件，其中有41.1%的案件采用了抗訴的監督手段，再審檢察建議和檢察建議的監督方式占50%，而違法行為調查及發生違法通知書的監督方式約占9.0%（見表四）。

　　表五：廣東省民事調解檢察監督效果統計表

（注：其他情況包括：法院的書面復函、建議另行訴訟、息訴或和解等情況。）

　　

　　2011年至2013年10月份，廣東省檢察機支持民事調解檢察監督的案件中，其中41.18%案件被法院裁定再審，但仍有17.65%的案件檢察機關的監督意見未被法院認可和采納（見表五）。整體而言，通過檢察機關的監督，廣東省法院啟動再審程序的比例并不高，而通過再審得以改判的情況更少，較多的是法院通過書面復函、和解、息訴的方式使案件“案結事了”，檢察機關與法院之間的溝通和銜接機制還需要進一步完善。

　　二、廣東省開展民事調解檢察監督存在的主要問題及其原因

　　（一）受理立案難及其原因

　　據統計，2011年，廣東省檢察機關受理民事行政檢察監督案件共1184件，而民事調解監督僅31件，只占2.61%；2012年廣東省檢察機關受理民事申訴案件5088件，其中調解監督僅74件，只占申訴案件的1.45%；而從廣東省2010年至2013年10月份的調查數據顯示，只有53%的民事調解案件檢察機關支持了監督，還有13%的案件檢察機關終止審查或者因當事人和解或息訴而未進入監督程序。

　　原因分析：

　　1.法律規定的民事調解檢察監督范圍模糊不清。新《民事訴訟法》第208條只規定，人民檢察院發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴，而對于虛假調解、損害第三人利益的惡意調解等案件，并未賦予檢察機關主動行使檢察監督的權利，結合《若干意見》的第6條規定，司法實踐中普遍認為，人民檢察院只能針對損害國家利益、社會公共利益的案件主動啟動檢察監督程序，而無權對其他類型的調解案件進行主動監督。而對于“國家利益、社會公共利益”的理解，法律、司法解釋均沒有明確的定義，司法實踐中對此也存在各種不同的意見[1]，也造成廣東省檢察機關對調解監督的審查標準不統一。

　　2.向法院申請再審成為了向檢察機關申請監督的前置程序。根據新《民事訴訟法》第209條關于“申請檢察建議或者抗訴”的規定[2]，實踐中認為，對于違反自愿、合法原則及虛假調解損害第三人利益的調解案件，當事人向檢察院申請抗訴之前應當先向人民法院申請再審，只有當法院駁回再審申請后，或者逾期未對再審申請作出裁定的，或者再審判決、裁定還是有明顯錯誤的，才能向檢察院申請監督，這一規定限制了當事人直接向檢察院申請監督的途徑。課題組在調研中，江門、江平、花都等市的檢察院均表示，當事人直接向檢察院申請監督的，檢察院會引導他們先向法院申請再審。

　　3.第三人撤銷之訴分流了部分案外人申請監督的案件。此次《民事訴訟法》修改新增加了第三人撤銷之訴，即第三人有證據證明發生法律效力的判決、裁定、調解書的部分內容或者全部內容錯誤，損害其民事權益的，可以自知道或應當知道其民事權益受到損害之日起六個月內向法院申請撤銷該判決、裁定、調解書。該制度在一定程度上減少了當事人申請監督的需求，當事人直接通過提起撤銷之訴，也能夠達到自己的訴求，調研中發現，廣東省部分地區檢察院也會積極引導利害關系人走第三人撤銷之訴。

　　4.發現案件的渠道單一。從調研的情況來看，廣東省檢察機關檢察監督民事調解案件只有主動發現和依當事人申訴介入兩種發現途徑，而沒有相關部門轉辦或者公民舉報的情況，侵害國家利益、社會公共利益的調解案件，由于當事人往往是受益人，且沒有具體的利害關系人，幾乎只能依靠檢察機關自行發現，而檢察機關自行發現的途徑主要是辦理其他案件過程中發現調解案件的問題，具有較大的偶然性。課題組在對廣東省2013年的民事調解檢察監督的調研中發現，3例侵害國家利益、社會公共利益的民事調解案件，只有2例是檢察機關自行發現的，還有1例也是利害關系人申訴后，檢察機關介入才發現的。

　　（二）調查取證難及其原因

　　課題組走訪廣州、江門、韶關等地市檢察院，民行檢察科的工作人員普遍反映，能否實現對民事調解有效的檢察監督，很大程度上取決于是否有充足的證據證明原民事調解違法或是虛假的，而在實踐中，因民事調解監督的調查取證的范圍模糊，各地檢察機關把握不一致，且法律上有諸多限制，又無任何強制措施予以保障調查取證權的實現，往往導致檢察機關的調查核實權落空。

　　原因分析：

　　1.民事調解案件違法隱蔽性強，證據難以發現和固定。在虛假調解案件中，由于當事人對證據的準備往往比較充分，單從形式來看，證據和證明的事項都是“合法”的，案外人很難舉證證明當事人是惡意串通，虛構民事法律關系和法律事實的；而在違反自愿原則的調解案件中，表面上看調解協議是當事人自愿處分權利的結果，實際上也可能是在法官的暗示——不調解將判決你敗訴的壓力下做出的，或者是在對方當事人的虛假承諾下作出的，而能夠證明當事人調解事實的調解筆錄，司法實踐中內容很簡單，根本無法反映全面的調解過程及雙方當事人的具體調解意見，更不可能記載法官在調解過程中的強制性語言或者不公正的看法，因此，也就根本無從判定當事人在調解協議上簽字的行為是否是其真實意思表示。

　　2.沒有規范的調查取證程序。盡管新《民事訴訟法》及2011年的《若干意見》均規定了檢察機關檢察監督的調查核實權，但均沒有涉及調查核實權的程序性問題，《監督規則》第70條、第72條也僅僅是規范檢察機關啟動調查核實的內部審批及委托調查的程序性問題，實踐中對于檢察機關啟動調查核實權是由當事人申請還是由檢察院依職權尚且存在不同的看法。在江門市人民檢察院調研過程中，普遍認為應以檢察機關依職權啟動，理由就是：檢察監督本身就是檢察機關主動發現錯誤、糾正錯誤的制度，對于調查取證應主動為之，設定由當事人申請調查的程序實無必要。而在韶關人民檢察院調研時，民行科的檢察人員反映，他們希望當事人主動申請檢察機關進行調查，并且提供相應的證據線索，以便于檢察機關更好的調查取證，但是不強制當事人申請。至于調查取證的范圍多大，實踐中沒有嚴格的標準或控制，如何規范制作閱卷筆錄和調查筆錄、調取的證據材料如何保存、委托鑒定的程序等尚缺乏具體、可操作的規定，如何防止調查取證權的濫用，更是缺乏相應的責任機制。

　　3.沒有調查取證的強制性措施。新《民事訴訟法》、《若干意見》均只是明確了檢察機關的調查核實權，但沒有規定具體的調查核實措施。檢察機關可以采取的調查取證措施，應受到我國《立法法》第八條第（五）款、第（六）款及第九條規定的約束，即在“法無明文規定”的情況下，檢察機關進行調查核實時，不可以采取限制人身自由或對財產予以凍結、查封扣押等強制措施，對此，《監督規則》第66條第二款更是予以明確。由于法律并未賦予檢察機關檢察監督時調查取證的強制性措施，調查核實的權力容易被架空?；ǘ紖^檢察院民行科的工作人員普遍反映，由于沒有強制性措施，致使調查核實中連當事人都傳喚不過來；廣州市人民檢察院同樣反映，除了可能涉及到審判人員瀆職犯罪或侵犯國家利益、公共利益的當事人可能涉嫌犯罪的情況下，檢察院可能“借用”內部的反瀆局或公安機關的刑事偵查手段進行調查取證外，對于損害第三人利益的民事調解，調查取證一般比較困難。

　　4.沒有明確檢察機關調取證據的效力。檢察機關調取的證據作為提出檢察建議或者抗訴的依據，但案件再審時能否作為認定案件事實的依據，法律或司法解釋均無明確的規定。新《民事訴訟法》及《監督規則》對于檢察機關調取證據的效力如何認定，均未做規定，司法實踐中檢法兩家也存在認識上分歧和矛盾，一定程度上阻礙了檢察機關有效履行民事法律監督職能。

　　（三）檢察監督方式缺乏針對性、效果有待提高及其原因

　　廣東省檢察機關自2011年開始探索多元化檢察監督方式，把傳統抗訴與再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知書、違法行為調查、發現和移送犯罪線索等方式與手段綜合運用，從這兩年的實踐來看，總體上取得較好的監督效果，有效地促進公正廉潔司法，但同時也出現了諸多的弊端，比如沒有區分調解案件類型采用合適的監督方式；檢察建議的運用出現壓倒其他監督方式的趨勢；檢察建議、糾正違法通知書、違法行為調查等方式的監督效果很大程度上取決于法院的配合，效果有待提高。

　　原因分析：

　　1.法律未明確檢察監督方式的適用范圍。新《民事訴訟法》只是規定，人民檢察院發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴，而對于損害第三人利益的調解、違反自愿、合法原則的調解是否應當提請抗訴，法律及司法解釋均未明確規定；而再審檢察建議、檢察建議，雖然在《若干意見》、《辦案規則》、《監督規則》中均明確了適用的條件，但其規定仍然是原則性和模糊性的，可操作性不強，是否能夠針對所有錯誤的調解書進行監督不明確；至于其他監督方式，如糾正違法通知書等，目前尚未司法解釋和法律明確其適用的條件和程序。

　　2.再審檢察建議適用程序嚴格。根據《若干意見》第7條規定，人民檢察院向人民法院提出再審檢察建議，需經檢察委員會決定；《監督規則》第88條第二款進一步規定，再審檢察建議還必須報上一級人民檢察院備案。實踐中，非重大疑難的調解案件一般不會經檢察委員會討論決定，致使檢察機關很少發出再審檢察建議，而更多的將采用檢察建議或者其他監督方式。

　　3.檢察建議具有柔和性。檢察建議作為監督同級人民法院調解案件的方式，由于不用達到抗訴的條件，可以縮短案件審查的時間，同時對法院考核的負面影響也小于抗訴，無論是從加強檢察機關和法院的溝通還是緩和檢察監督的對立性，檢察建議有它的優勢，致使某些地方檢察院無論案件性質及程度，均采用檢察建議的監督方式，造成檢察建議的濫用。

　　4.現審檢察建議、檢察建議等檢察監督方式的效力不明確。盡管《若干意見》和新《民事訴訟法》均明確規定了人民檢察院提出再審檢察建議、檢察建議，人民法院應當在一定期限內作出處理并書面回復人民檢察院，但并不能像抗訴一樣立刻引發對生效裁判、調解書的再審，能否讓法院啟動再審程序，很大程度上依賴于檢法之間的溝通和協調，在協調不力的情況下，檢察機關仍需要提請上級檢察院抗訴，而至于其他檢察監督手段的效力，目前法律司法解釋均沒有作出相應的規定，在實踐中也莫衷一是，效果并不明顯。

　　三、廣東省檢察機關開展民事調解檢察監督的創新型做法

　　如前所述，雖然廣東省檢察機關在開展民事調解檢察監督中還存在一些問題，包括制度內和制度外的問題，但他們勇于創新和實踐，在過去的五年里，廣東省檢察機關不斷的推行監督機制的改革創新，其中的一些做法值得肯定并推廣。

　　（一）與法院召開聯席會議，確立司法實踐指導制度。為了有效實現民事檢察監督，廣東省檢察院民行處與廣東省高級人民法院立案庭、審監庭于2008年10月聯簽了《關于抗訴和再審工作若干問題的意見》，解決抗訴再審裁定時限、抗訴案件審理范圍、再審期限、文書送達等問題。河源、湛江、肇慶等市院和梅縣、番禺、花都等基層院積極與同級法院溝通協調并聯簽文件，建立抗訴監督等工作協調機制；該機制的建立將使檢法兩院溝通、協商工作經?；?、制度化、對切實進行民事調解監督等檢察監督、維護司法公正和司法權威具有重要實踐指導意義。

　　（二）建立個案監督和類案監督機制，提高監督效果。類案監督機制最初由廣東省中山市檢察院試點建立的，即在監督個案取得成效之后，注意梳理法院對同類案件的審判思路，對法院實行類案監督。類案監督也適用與調解監督，東莞市檢察院針對法院幾個明顯“同案不同判（調）”的案件發出檢察建議，法院非常重視，專門進行研究，并最終采納了東莞市檢察院的建議，取得良好的監督效果。

　　（三）設立檢察聯絡室，推動職能對接機制實現從線索發現、調查取證到監督結果跟進的全程結合。廣東省廣州、中山、潮州等市檢察院在社區、學校、鄉鎮等地區設立基層聯絡站，既將民行檢察法律知識普及到基層，同時為社區群眾提供法律服務和化解矛盾，解決基層群眾申訴難、獲取法律服務難的問題，既為民事檢察調解監督等發現案件線索，又能實際跟進監督的效果。其中較為成功的有中山市第二市區檢察院的檢察社區聯絡站，第二市區檢察院小欖鎮的東區、永寧社區的檢察聯絡站。

　　（四）建立健全與審判調解、人民調解、行政調解的銜接機制。廣東省檢察院民行處于2010年制定《關于民事行政檢察部門建立健全檢調對接工作機制的指導意見》，指導全省探索建立多元化檢調對接的糾紛解決機制，加強與法院、司法局等部門的聯系，促成大量案件在申訴、抗訴再審、建議再審、執行等環節的調解，減少群眾訴累，保障當事人合法權益，取得良好的社會效果和反響。

　　（五）建立與司法局、律協、綜治辦等單位的協作機制，暢通監督渠道。如廣東省檢察院民行處與省律師協會召開座談會，專門聽取律師界人大代表、政協委員意見，探討構建檢律溝通協作機制；陽江市檢察院與市司法局召開座談會，吸收高素質律師成為檢察院專家咨詢委員會委員；梅州市檢察院與綜治辦共同制定《民事行政檢察聯絡員工作制度》，梅縣檢察院與縣司法局簽訂《關于建立社區矯正、民行檢察工作聯系制度若干問題座談會紀要》，在聯系基層、服務基層、暢通申訴渠道、維護社區穩定方面起了重要作用。

　　（六）建立內外職能部門協作取證制度。即與檢察院內部的反貪、反瀆部門或公安機關、國土部門等建立調查取證的協作機制。如潮州兩級檢察院建立民行與偵監、反瀆部門聯合查處虛假訴訟、虛假調解的協作機制并成功運用于辦案實踐，有利的維護了國家利益、公共利益和第三人合法權益和司法公正。

　　通過上述檢察監督機制的創新，廣東省檢察機關將監督工作延伸到了基層，方便群眾反映訴求，而通過吸收優秀的專業人士，與法院、政府職能部門建立和健全溝通銜接機制，使得檢察監督隊伍建設及監督力量得以加強，一定程度上強化了全省檢察機關在民事調解監督等檢察監督的監督效果。

　　四、檢察機關開展民事調解檢察監督的制度完善對策

　　民事調解檢察監督是對問題調解案件的救濟渠道之一，也是檢察機關履行監督職能的重要表現之一。完善民事調解檢察監督制度，是破解調解監督實踐中的困境、實現有效監督的必由之路，也是應對民訴法修改后監督工作的機遇和挑戰的基本途徑。從廣東省的實踐情況看來，民事調解檢察監督制度還需從暢通監督機制、明確監督范圍、規范辦案流程、保障調查取證措施以及區分案件類型適用監督方式、明確監督方式效力等方面予以努力。

　　（一）明確民事調解案件檢察監督介入階段和路徑，堅持訴前、訴中和訴后監督相結合

　　實踐中大量虛假調解案件，違反自愿、合法原則的調解案件，僅憑檢察機關的訴后監督難以真正起到監督的實際效果，且在調解協議達成之后，甚至進入到執行程序才啟動監督程序無疑也加大了司法成本，浪費了司法資源。有觀點認為，檢察機關進行訴前、訴中監督會給法院審判帶來無形的壓力和約束，破壞司法審判的獨立性。我們認為，檢察監督和司法獨立的目標是一致的、統一的，均為追求司法公正，司法獨立并不意味著法院的司法活動、法官的訴訟活動可以不受任何其他權力的制約，在訴訟中，恰恰需要通過權力制衡，保證權力的行使者不濫用權力，檢察機關在訴前、訴中介入司法，并不意味著干預法院的司法活動，而是對法院不符合實體公正或程序公正的行為進行制約，作為有效的外部機制促使司法公正的實現，其目標與法院獨立行使審判權具有共同性。新《民事訴訟法》第14條擴寬了檢察機關檢察監督的范圍可以是整個民事訴訟活動，在這樣的背景下，檢察機關完全可以對民事訴訟活動實行訴前、訴中監督，改變以往單純的訴后監督模式。具體的措施可以有：

　　1.建立訴前調解通報制度。凡是涉及到國有資產處置、弱勢群體權益保護、人數眾多的環境侵權、勞資糾紛等案件的調解，法院可以事先向檢察機關通報，檢察機關應當主動或者在當事人申請的情況下派員參與調解；針對特別重大或在地區有影響的案件的調解，檢察機關必須出席調解會議進行現場監督。

　　2.建議法院增加調解監督告知制度。在法院受理案件時，可由法院在“當事人訴訟權利義務告知書”中增加一點告知事項，即載明人民檢察院檢察監督的相關事項，告知當事人有申請檢察機關參與、監督的權利。

　　3.建立訴中同步監督工作程序。即在法院的邀請下或當事人的申請下，檢察機關派員列席調解現場，進行現場調解監督，及時糾正主持調解的法官在調解過程中可能存在的違法、違規行為或不當誘導。

　　4.建立重大民事調解案件備案評查制度。對于某些重大的、特定的（比如，群體性案件）民事調解案件，法院在調解結案之后將調解書送達人民檢察院備案，人民檢察院可以在指定的時間內評查民事調解案卷。

　　5.與相關職能部門建立聯系機制。國土資源管理部門、國有資產管理部門、環境保護部門、勞動局等政府相關職能部門往往是國家利益、社會公共利益、群體性利益的監管部門，直接接受反映國家利益、群體性利益的部門，同時也是為某些民事調解案件提供權威證據的機關，檢察機關定期走訪這些職能部門，建立相互之間的溝通平臺和信息共享平臺，有利于發現違法的調解案件。

　　6.設立“調解監督工作站”。利用廣東省現有的各級檢察院派駐社區檢察室設立“調解監督工作站”，在每一個工作站設置民事訴訟調解監督欄目或信箱，公告調解內容、程序和檢察監督電話，當事人可以直接撥打監督電話或者投遞書面材料反映“異常調解”或咨詢相關問題，也可以進行舉報。

　　（二）明確民事調解檢察監督的范圍

　　1.呼吁盡快出臺細化的司法解釋。無論是實務界還是理論界對“國家利益、社會公共利益”的認識，都存在爭議，對其概念的內涵和外延眾說紛紜。在當前司法實踐中，真正損害國家利益、社會公共利益的調解案件并不多，大量的是損害第三人利益的調解案件，如果對損害第三人利益的民事調解案件不能進行有效監督，勢必影響檢察機關的檢察監督的作用和社會效應，而損害“兩益”是否包括利用司法程序損害第三人利益的情況，在目前沒有法律明確規定的情況下，有賴于“兩高”通過司法解釋的形式加以明確，對檢察院在何種情況下對調解協議有權監督予以明確和細化。我們認為，基于目前新《民事訴訟法》第208條將檢察機關主動對調解書的監督限定在損害“兩益”的范疇，那么針對虛假調解損害第三人利益的情形，根據“法無明文規定即禁止”原則，檢察機關應當充分尊重作為第三人的處分權，不依職權進行監督。但這并非意味著對于虛假調解損害第三人利益的案件一概不能介入，從實踐中來看，案件來源往往是當事人、案外人申訴，而案件是損害“兩益”還是損害第三人利益，檢察機關只有受理審查后才能初步確定，對于審查后確定為損害“兩益”的虛假調解，檢察機關依法應當提起抗訴或者檢察建議，而對于只損害第三人利益的，檢察機關不宜直接啟動監督程序，而應將審查情況告知相關利害關系人，在征得第三人同意的情況下，檢察機關可直接行使監督權，如此既能尊重第三人的私權處分，又不至于浪費司法資源。

　　2.建立和健全第三人撤銷之訴與案外人申請再審的銜接制度。根據新《民事訴訟法》及有關司法解釋的規定，第三人撤銷之訴與案外人申請再審制度存在交叉和重合的部分，再加上執行異議制度，使得損害第三人利益的調解案件看似有多種救濟途徑，實則會導致法院之間相互推諉，而第三人又沒有直接向檢察機關申訴的權利，檢察院又只能引導當事人走法院撤銷之訴或申請再審的話，則無疑使當事人陷入救濟無門的境地，因此，極有必要明確第三人撤銷之訴與案外人申請再審之間的關系和范圍，并且賦予第三人申請撤銷之訴法院不予立案或裁決不予撤銷，有權直接向檢察機關申訴的權利。

　　3.建立與同級法院的相關工作協調機制。在司法解釋未出臺明確檢察監督范圍之前，廣東省檢察機關可以探索如何與同級人民法院建立良好的工作協調機制。在共同研究協商的基礎上，明確民事調解檢察監督的范圍、方式以及具體的程序就第三人撤銷之訴、案外人申請再審、執行異議之訴等相關制度的銜接理順，并以會議紀要或規范性文件的形式固定下來，以保障對民事調解案件的檢察監督取得實效。

　　（三）規范檢察監督調查取證權制度

　　1.限定調查取證的范圍。無論是2001年的《辦案規則》，還是2011年的《若干意見》，均從限制檢察機關檢察監督的調查取證權利作出了規定，目前的實踐反映，檢察監督的調查取證權有擴大的趨勢。檢察監督以案件審查為主，而非查清案件客觀真實，因此，應引導當事人舉證，非確有必要，一般不予調查取證，防止檢察機關包攬查證，損害訴辯平衡。

　　結合司法解釋的規定和檢察實踐，調查取證宜控制以下范圍：(1)當事人及其訴訟代理人、第三人因客觀原因不能自行收集的證據，比如：不允許個人查閱的檔案材料、他人的儲蓄存款情況、涉及國家機密、商業秘密的證據材料；(2)申請法院調取收集，法院未調查收集又未給出合理說明的；（3）當事人提供的證據互相矛盾的，為進一步查證而需要的證據；（4）因當事人自身條件不允許，如年邁、體弱多病、有殘疾等弱勢群體確無法自行收集的證據；（5）對方當事人占有的無法向對方當事人調取的；（6）審判人員涉嫌貪污、徇私舞弊、枉法裁判的違法行為的證據。

　　2.規范調查取證的程序。建議檢察機關檢察監督調查權的啟動原則上以當事人或第三人申請為主，對于特定事項和損害“兩益”的調解案件的調查取證由檢察機關依職權啟動。特定事項宜限定為：（1）涉及個人隱私的證據（如個人檔案信息、賬戶）；（2）涉及國家秘密、商業秘密的證據；（3）涉及國家工作人員瀆職犯罪的證據。

　　除此之外的其他證據的調查應依當事人的申請，由當事人提交調查取證申請書，列明調查取證的內容及理由，并且附上證據線索（非必須項），案件承辦人審查當事人的申請，如果符合檢察機關“調查取證”的必要性，承辦人向部門負責人提出調查取證的建議和內容，由負責人決定是否啟動調查取證的程序及調查取證的內容，負責人決定之后向主管檢察監督的檢察長報備，以此推進調查取證權的實施，同時防止“調查取證權的濫用”；而對于如何規范制作閱卷筆錄和調查筆錄、調取的證據材料如何保存、委托鑒定的程序性問題，可適當參照人民法院調查取證的相關規定，逐步完善檢察機關調查核實的程序。

　　3.明確調查取證的保障制度。《監督規則》第66條規定了人民檢察院調查核實的五大措施，即：（1）查詢、調取、復制相關證據材料：（2）詢問當事人或者案外人；（3）咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；（4）委托鑒定、評估、審計；（5）勘驗物證、現場。但對于上述基本的調查核實措施如何保障落實，《監督規則》沒有規定，建議可以借鑒新《民事訴訟法》第十章的規定賦予人民檢察院“對妨害民事訴訟監督的強制性措施”，明確規定有義務協助調查核實的個人和單位，拒絕或者妨礙人民檢察院調查取證的（包括毀滅證據、偽造證據等），除了可以責令其履行協助義務外，可以予以罰款，情節嚴重的可以拘留等。此外，在某些特定情況下（比如審判人員違法、瀆職）可動用刑事偵查權進行調查取證。

　　4.建立調查取證的合作協調機制。檢察機關在書面審查卷宗的基礎上，通過座談會交流、實地走訪等形式，向當事人、利害關系人進行調查核實，還可以與國家相關職能部門（比如環保部門、國有資產管理部門以及金融機構等）建立調查取證協調制度；也可以與高校合作，聘請高校專家學者，建立專家證人庫，及時與某領域的專業人士進行交流，了解相關領域的專業知識，輔助檢察機關調查取證，做到監督工作的專業性和有效性；對于損害第三人利益的調解案件，可能涉嫌侵犯財產權犯罪或妨害司法犯罪的，可以與公安部門協調調查取證。

　　5.加強與法院的溝通，對檢察機關調取證據的效力認定爭取共識。新《民事訴訟法》規定，證據必須查證屬實，才能作為認定案件事實的根據。檢察機關調取的證據也應不例外，但檢察機關作為法律監督機關，依照法定職權和程序調取的證據，其合法性無需懷疑，如果檢察機關調取的證據關系到查明案件事實，應由法官主持雙方當事人進行質證，在查證屬實后法院應將其作為認定案件事實的依據，因此，對于新《民事訴訟法》、《監督規則》均未規定檢察機關調取證據的效力問題，檢察機關應進一步與法院溝通，明確檢察機關調取證據的效力認定程序，即包括：證據的出示、在哪些情況下檢察人員應予以說明、法官組織雙方當事人質證程序等，針對檢法兩家在認識上可能存在的分歧，與法院共同討論，盡可能消除分歧，達成共識，以爭取更好的法律監督效果。

　　（四）區分案件類型適用檢察監督方式，明確多元化的檢察監督方式的效力

　　1.嚴格把握抗訴的適用條件。根據新《民事訴訟法》第208條及《若干意見》第6條規定，原則上人民檢察院只宜針對損害國家利益、社會公共利益的調解案件以及審判人員有徇私舞弊、枉法裁判的調解案件提起抗訴。除此之外的民事調解案件，不宜采用抗訴的監督方式，需要指出的是，如果損害第三人利益的民事調解案件同時也損害了國家利益、社會公共利益，也應用抗訴的方式啟動再審程序。

　　2.明確違反自愿原則、合法原則的調解案件及單純損害第三人利益的調解案件的檢察監督方式。違反自愿、合法原則的調解案件往往由于當事人受到法官的不當引導或壓力所導致的，而單純損害第三人利益的調解案件，法院還可以告知第三人啟動第三人撤銷之訴，因此，人民檢察院對于這兩類民事調解案件，宜采用再審檢察建議、檢察建議，由人民法院自行啟動再審程序或引導第三人走訴訟程序予以糾正。

　　3.明確法官的一般性違法違規行為的監督方式。法官主持調解過程中存在的不當誘導或一般性違法、違規行為（比如，應當回避的問題）以及訴訟程序問題，人民檢察院宜采用發出糾正違法通知書的方式，督促法院、法官自行糾正錯誤，由于此類錯誤通常較為明顯，用糾正違法通知書的監督方式往往比較容易被采納。

　　4.簡化再審檢察建議的決定程序。再審檢察建議由檢察委員會討論通過無疑加大了檢察監督的成本，阻礙其適用，可以將再審檢察建議決定權下放至檢察長決定，由承辦人員擬定再審檢察建議的具體事項及理由，由主管檢察長審批通過。

　　5.明確檢察監督方式的法律效力。現行法律僅僅明確了抗訴的法律效力，而對于再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知書等其他檢察監督方式的效力均未作出明確規定。實踐中，對于再審檢察建議、檢察建議，人民法院要么置之不理，要么發出不予采納的回復函，因此，有必要對再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知書等監督方式的法律效力予以明確。人民檢察院針對民事調解案件發出再審檢察建議、檢察建議一律應向上一級人民檢察院進行報備，人民法院不予采信再審檢察建議、檢察建議的，必須書面回復并說明理由，同時向上一級人民檢察院報備，上一級人民檢察院認為人民法院不予再審的決定錯誤，可以直接提出抗訴。糾正違法通知書作為一般性的糾正違法行為的監督方式，同樣應明確受文法院一定期限內必須予以書面回復，若不采納，必須說明行為合法性的依據。

　　[1] 比如廣州市人民檢察院認為，國家利益包括法律秩序的遵守本身，任何浪費國家司法資源、違反訴訟程序、妨害公平正義的行為都可以認定為是損害國家利益的行為，從而可以將虛假調解納入到主動監督的范圍；而江門市人民檢察院認為，凡是涉及到群體性利益、不特定公眾的利益都屬于公共利益，由此如消費者維權、農民工維權、環境維權等調解案件都屬于檢察機關應主動監督的范圍。

　　[2] 新《民事訴訟法》第209條規定：“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（1）人民法院駁回再審申請的；（2）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（3）再審判決、裁定有明顯錯誤的?！?/span>