探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，是黨的十八屆四中全會作出的重大決策部署。今年，全國司法體制改革推進會和大檢察官研討班都對這項改革作出部署，明確提出“積極穩妥推進鐵路檢察院改造為跨行政區劃檢察院”工作要求。不久前，高檢院曹建明檢察長又作出“深入研究鐵檢管轄在目前格局下如何進一步跨出去”的重要指示，張雪樵副檢察長提出“把職能管轄調整作為鐵路檢察院改革的‘牛鼻子’”，盡快明確鐵檢跨行政區劃案件管轄范圍，而且明確將擴大鐵檢機關跨行政區劃管轄案件，作為鐵檢機關改造為跨行政區劃檢察院的第一步。本文在深入分析適宜跨行政區劃管轄案件特點的基礎上，對跨行政區劃檢察院管轄案件的范圍提出一些粗淺的意見建議，供決策參考。

　　一、確定適宜跨行政區劃管轄案件的綜合考量

　　中央決定探索建立跨行政區劃檢察院，其主要目標就要構建普通案件在行政區劃檢察院辦理、特殊案件在跨行政區劃檢察院辦理的訴訟格局。因此，“特殊案件”就是跨行政區劃檢察院辦理的主要案件，但何為“特殊案件”，中央沒有明確。筆者認為，跨適宜跨行政區劃管轄的案件應當具備以下特征：

　　（一）具有特殊性。即跨行政區劃檢察院以辦理特殊類型案件為主，其特殊性包括跨地區因素、重大因素、公共利益因素、適用特殊程序因素、專業性因素等，既包括跨地區案件類型，也包括不跨地區但容易受到干擾的重大、復雜、敏感類型案件?？梢哉f，特殊性是跨行政區劃管轄案件的本質特征。[1]

　　（二）具有專門性、流動性和跨區域性。適宜跨行政區劃管轄的案件應當屬于專門領域，且不固定在某一行政區劃內而具有較大的流動性，形成行為實施地、結果發生地等案件事實的跨區域特性，超越了屬地司法管轄承載能力。目前，除鐵路領域外，一些行業領域的公安機關辦理的案件本身就已經具備了跨行政區劃的特性。

　　（三）具有易受地方保護和行政干預性。這類案件可能與地方經濟社會發展聯系密切，涉嫌犯罪企業或個人對地方就業、稅收等方面貢獻較大，地方行政機關可能憑借地方財政供養關系以影響地方經濟發展為由進行行政干預，容易形成事實上的地方保護。

　　（四）具有影響重大、人民群眾關注度高的特性。對于影響重大、人民群眾關注度高的案件，由行政區劃檢察院辦理可能造成人民群眾對案件查處中存在地方保護和行政干預的疑慮，而且稍有不當、不及時甚至可能引發群體性事件，造成不良社會影響。

　　同時，確定跨行政區劃檢察院管轄案件應當考慮以下幾個方面的問題：

　　（一）尊重歷史、尊重現狀。鐵檢機關管轄鐵路運輸領域的案件已有30多年的歷史，而且目前還在繼續管轄，形成了辦理涉鐵案件的專業優勢和寶貴經驗，也培養和造就了一支能擔當、善作為的檢察官隊伍。確定跨行政區劃檢察院管轄案件時，應當充分考慮和尊重這一歷史和現狀。當然，對于新增類型案件的辦理，鐵檢機關目前也存在人員、知識儲備不足的問題，但暫時短缺的人員和知識儲備可以通過人才交流、專業培訓等方式補充，不能總是因為對此心存顧慮而使改革停滯不前。

　　（二）案件數量宜少不宜多。全國跨行政區劃檢察院設置的數量不會很多，因而特殊案件也應當是數量比較少的案件，而且若案件數量太大就不能體現其特殊性，而具有了普遍性，就不能叫“特殊案件”了。因此，確定跨行政區劃檢察院管轄案件時，不能因為目前鐵檢機關案件數量較少而將數量龐大的案件類別納入。

　　（三）節約訴訟資源，減少當事人訟累。當然，跨行政區劃集中管轄案件可能造成司法成本增加，但將某一類型案件集中管轄，有利于形成一定的經驗積累和專業優勢，減少案件辦理時效，而且還可能換來更加公正的處理結果，就會在很大程度上折抵因跨地域而增加的司法成本，從而節約有限的訴訟資源，當事人訟累。

　　二、適宜跨行政區劃管轄的案件類型及必要性分析

　　北京、上海依托鐵檢機關試點跨行政區劃檢察院改革已超過兩年半，取得了一些成功經驗。從案件辦理來看，中央明確北京、上海兩地納入管轄試點的全部案件類型[2]都有涉及，一些案件辦理效果較好，實現了中央設立跨行政區劃檢察院的改革意圖?，F在進一步研究完善跨行政區劃檢察院案件管轄范圍正當其時，關系到下一步改革的推進。筆者認為，下列案件類型由跨行政區劃檢察院管轄，存在必要性：

　　（一）目前鐵檢機關管轄案件。中央決定探索建立跨行政區劃檢察院，并非完全顛覆原有的行政區劃檢察院體系，另起爐灶，而是作為原有行政區劃檢察院體系的一種有益補充，而且明確了依托鐵路運輸檢察院進行改造，而不是采取別的方式，因此，鐵檢機關目前還在管轄的案件應當整體移植到跨行政區劃檢察院案件管轄范圍。這樣既可以保持鐵路運輸領域案件管轄的連續性，又可以充分發揮鐵檢機關辦理涉鐵案件的專業優勢。這是鐵檢機關繼續存在發展并改造為跨行政區劃檢察院的基礎。

　　（二）專門法院審判、執行案件的檢察監督案件，包括鐵路法院增加管轄的行政案件、知識產權法院管轄的民事行政案件和海事法院管轄的海商事案件。根據現行國家機構設置規定，行政區劃內的同級檢察院和法院、同級鐵路檢察院與鐵路法院存在對應監督關系，鐵路法院增加的管轄案件由鐵路檢察院對應監督當然就是順理成章的事情。然而，作為跨行政區劃法院，知識產權法院、海事法院自建立至今均無相應檢察院對其進行法律監督，目前要新建相應的檢察院幾無可能。因此，確立鐵路檢察院與知識產權法院、海事法院的對應監督關系，由鐵路檢察院分別對其進行法律監督，既可以解決其對應法律監督缺失的問題，又可以避免新建檢察院所增加的財政、編制等負擔，是依托鐵路檢察院探索設立跨行政區劃檢察院的現實可行路徑。

　　（三）專門公安機關偵查移送的刑事案件，包括除鐵路公安機關偵查刑事案件外，民航、水運、港口、海事、海關所屬公安機關偵查的刑事案件。民航、水運、港口、海事、海關等領域案件流動性、跨區域性、專業性等特征明顯，與鐵路運輸領域案件有同質性，難以屬地司法管轄，且目前這些系統公安機關建制比較健全，跨行政區劃管轄的基礎已經奠定，但因為沒有建立相應的專門檢察院、法院，案件由公安偵查終結后移送至地方檢察院、法院繼續辦理，體現不出專門領域案件的專業性要求，對這些系統公安機關的法律監督也存在盲區。這些案件由跨行政區劃檢察院集中辦理，可以從法律上理順跨行政區劃檢察院與專門領域公安機關的對應監督管轄關系，有效解決對專門領域公安機關法律監督的碎片化問題。

　　（四）涉及環境資源保護、食品藥品安全、知識產權的重大刑事案件。實踐證明，這些類型的刑事案件屬于易受地方保護和行政干預，而且往往影響重大、人民群眾關注度高，具備跨行政區劃檢察院管轄案件的特性，集中由跨行政區劃檢察院審查逮捕、審查起訴，跨行政區劃法院審判，既可以避免同案不同判、訴訟“主客場”的不正?，F象，又可以有效排除地方保護和行政干預，快速有力、客觀公正地打擊違法犯罪，及時化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。

　　（五）中管省部級以上干部涉嫌重大職務犯罪的審查起訴及訴訟監督案件。目前，實踐中對于中管省部級上干部涉嫌重大職務犯罪的案件，一般由上級指定異地（跨地級以上市或?。┕茌?，其主要目的就是為了保證公正審判。這些涉嫌職務犯罪的原高級領導干部一般都在一定的重要崗位擔任職務，在當地可能存在各種錯綜復雜的社會關系，由當地法院管轄很可能會影響案件的公正審判，異地管轄能夠使辦案人員打消不必要的顧慮，但指定異地管轄可能造成訴訟資源的不必要消耗?？缧姓�區劃檢察院因不隸屬于當地黨委、人大、政府，比當地檢察院更加超脫。這些前高官的職務犯罪案件由設立在本省或市內的跨行政區劃檢察院辦理，既可以保證案件公正審判，又可以避免訴訟資源的浪費，也可以方便其家屬探望，有助于其改過自新。

　　（六）涉鐵公益訴訟案件。鐵路檢察院出于保護公益的目的，對在履行法律監督職責中發現的破壞鐵路生態環境和資源保護等損害社會公共利益的行為，在鐵路生態環境和資源保護、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，需要提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的，依法自行向法院提起訴訟，不僅是職責所在，而且也是有效履職、提升法律監督效果和權威的必然要求。同時，這一類型案件往往牽涉人數眾多，社會關注度高，審理程序復雜，符合跨行政區劃檢察院管轄的特點。這類案件當然也包括鐵檢機關對在履行職責中發現的行政機關違法行使職權或者不行使職權行為的監督。

　　三、可能存在的問題、困難及對策建議

　　從十八屆三中全會到四中全會，中央關于跨行政區劃法院檢察院的決策部署已有三、四年，人們對一些特殊案件審理中打破地方保護、排除行政干預、消除訴訟“主客場”不正?，F象有新期待，而且又有北京、上海的成功試點，依托鐵路檢察院進行跨行政區劃檢察院改革已為社會所熟知并接受，為更大范圍的跨行政區劃檢察院改革奠定了理論和實踐基礎。盡管如此，還可能有一些問題和困難亟待解決：

　　（一）相關刑事案件的審判管轄問題。目前，鐵路運輸檢察院僅與鐵路運輸法院存在對應監督關系，改造為跨行政區劃檢察院后，因為負責知識產權法院、海事法院審理案件的法律監督，也將會與知識產權法院、海事法院建立對應監督關系。如果要負責專門領域公安機關偵查移送刑事案件，涉及環境資源保護、食品藥品安全、知識產權重大刑事案件，以及中管省部級以上干部涉嫌重大職務犯罪案件的審查起訴，那么將來該向哪個法院提起公訴？目前，這些類型的案件不屬于鐵路法院管轄范圍，廣州知識產權法院、海事法院更是不管轄刑事案件，由跨行政區劃檢察院向屬地的人民法院起訴顯然不合適。對此，筆者建議，一是鐵路運輸法院同步改造為跨行政區劃法院，受理跨行政區劃檢察院提起公訴的刑事案件，包括目前鐵路運輸檢察院擬增加管轄的刑事案件；二是廣州知識產權法院、海事法院增加相關刑事案件的審判管轄，分別受理跨行政區劃檢察院提起公訴的知識產權重大刑事案件和海洋環境資源保護等重大刑事案件。

　　（二）涉鐵公益訴訟案件的審判管轄問題。涉鐵公益訴訟案件涉及鐵路生態環境和資源保護、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域，與鐵路運輸生產密切相關，很可能涉及眾多企業或行政機關，由跨行政區劃檢察院提起公益訴訟，特別是行政公益訴訟，受理法院該是哪一家？向所在地法院提起訴訟，還是向鐵路運輸法院提起訴訟？筆者認為，應當向鐵路運輸法院提起訴訟，理由源于檢察機關在公益訴訟中的角色定位。檢察機關提起公益訴訟，是以法律監督機關的身份，出于保護公益的需要，啟動法律程序要求法院對案件進行裁判，而非普通當事人主張自己的實體權利而起訴[3]，因此不能等同于一般的民事、行政訴訟的原告，不能適應“原告就被告”的一般管轄原則。

　　（三）知識產權民事、行政案件檢察監督問題。以廣州為例，知識產權法院成立之后，廣州市中級法院原管轄的知識產權民事案件交由廣州知識產權法院審理，但區基層法院仍然可以審理一審知識產權案件?？缧姓�區劃改造后，鐵路運輸檢察院對應監督知識產權法院，但一審知識產權案件監督該由哪一家檢察院負責？筆者認為，目前可以暫由其對應的檢察院負責監督，主要理由是，根據職權法定原則，無授權則不可為。中央跨行政區劃檢察院改革試點方案和北京、上海兩地試點均規定跨行政區劃檢察院對知識產權法院民事行政案件進行法律監督，對其他法院審理知識產權案件無權監督。同時，建議對這種監督模式進行研究評估，并從檢察機關上下級監督工作整體性、系統性和協同性，探討由鐵檢基層院進行監督的必要性和可能性。遠期可以考慮將廣州市內知識產權一審民事案件由鐵路法院集中審理，上訴案件仍然由知識產權法院受理，彌補知識產權法院不設基層法院的審級缺陷。屆時，鐵檢機關履行對應監督職能就名正言順了。

　　（四）鐵檢干警相關專業知識儲備不足問題。新增的案件海事法院已建立33年，知識產權審判庭自1993年成立以來已有24年，培養和造就了一批具有豐富實踐經驗的法官群體，知識產權法院還配備有專門的技術調查官，為司法審判提供專業技術支持，而鐵檢機關相關人才儲備、知識儲備相當欠缺，無行政、知識產權、海事方面檢察監督經驗。當務之急必須迅速組建一支高度專業化、精英化的檢察官隊伍，以適應新增職能的工作需求。建議鑒于當前隊伍素質狀況和人員限制，對新增的行政、知識產權、海事訴訟監督業務，要通過增加政法專項編制，面向全國法院、檢察院系統公開選任具有相關實踐工作經驗的人員，同時面向全國法學專家學者、律師選任部分具有相關法學專業知識的人員，充實到鐵檢隊伍中來。同時，建議加強這些專業知識的培訓，舉辦或派員參加一些高層次業務培訓班，對干警進行系統輪訓；建立專家咨詢委員會，在全國范圍內聘請權威專家、學者組成，為落實新增業務提供理論和實踐支持。

　　　

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